Quelles réformes de la fiscalité en 2011 ?

2011 s’annonce incontestablement intéressante et vivante sur le plan fiscal. Si la réforme de la fiscalité du patrimoine, annoncée pour juin 2011, sera probablement l’un des temps forts de cette année fiscale, il ne faudrait cependant pas oublier d’autres enjeux au moins aussi importants qui concernent directement les choix fiscaux, comme le vote du budget ou l’évolution des finances publiques.

La fiscalité du patrimoine sera donc l’un des gros chantiers de l’année. Quels qu’en soient les objectifs, cachés ou non (s’agit-il de couper l’herbe sous le pied de ceux qui veulent faire du débat fiscal le débat central de 2012 ?), ce chantier touchera aux enjeux budgétaires mais aussi, et surtout, à des questions de principes qui fondent le système fiscal. L’équation budgétaire est connue : selon les hypothèses avancées (1) , cette réforme peut être coûteuse ou neutre pour le budget de l’Etat. La question n’est certes pas anodine, mais elle cache d’autres enjeux, plus fondamentaux. Avant tout, il s’agit en effet de savoir quelles doit être l’orientation de la fiscalité du patrimoine. Or, en la matière, il n’y a pas consensus et les questions sont nombreuses : le patrimoine fait-il partie des « facultés » des contribuables au sens de l’article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen d’août 1789 ? Faut-il imposer tout le patrimoine ou en exonérer, partiellement ou totalement, certaines composantes (habitation principale, biens professionnels…) ? Faut-il imposer seulement les revenus du patrimoine ou également le stock de patrimoine ?

Certes, les mesures ne sont pas connues, mais l’orientation générale de la réforme l’est : supprimer un symbole encombrant (le bouclier fiscal) et alléger, plus ou moins, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Le débat n’est cependant pas tranché : certains proposent une suppressions pure et simple de l’ISF, d’autres se contenteraient d’un allègement (voire d’un maintien) accompagné ou non de mesures complémentaires (relèvement de l’impôt sur le revenu et/ou des droits de succession par exemple). Quels sont les enjeux ? Si l’on considère ; que le patrimoine fait partie des facultés contributives (à revenu égal, un individu disposant d’un patrimoine réussira mieux et plus vite que celui qui n’en a aucun), que les inégalités se sont développées à un point insupportable (et pour tout dire anormal) et qu’une réforme doit être claire dans ses objectifs et lisibles dans ses modalités, alors on doit en conclure qu’il faut une réforme de la fiscalité du patrimoine, mais que celle-ci doit conduire non pas à supprimer la fiscalité sur le stock de patrimoine, mais à instaurer un impôt mieux compris et plus juste que l’ISF actuel. Ainsi, une structure simple, autour d’une franchise en base complétée par un abattement en montant (et pas en pourcentage) sur l’habitation principale et par un abattement sur les biens professionnels (seulement sur les « véritables » biens ; l’abattement ne doit pas s’appliquer aux montages financiers artificiels comme cela est le cas aujourd’hui) répondrait aux objectifs énoncés ci-dessus. Il n’est pas sûr que cela soit l’orientation de la réforme. Mais le débat est lancé…

Au-delà, s’annoncent des chantiers « lourds » en matière de finances publiques et de budget. Il en va ainsi de la proposition d’instaurer une loi cadre pluriannuelle de programmation des finances publiques et d’un abandon, discret mais réel s’il était mis en œuvre, de souveraineté en matière d’élaboration du budget, voulu par l’Union européenne (Commission européenne et Conseil).

Il s’agira ainsi de voir les suites données au rapport Camdessus de juin 2010 sur « la règle constitutionnelle d’équilibre des finances publiques ». Ce rapport préconise un cadre de suivi précis des finances publiques : monopole des dispositions fiscales dans les lois de finances (ce qui, pour le coup, est souhaitable afin d’éviter la prolifération de mesures fiscales dérogatoires votées tout au long de l’année dans des lois hors lois de finances), instauration d’un loi-cadre pluriannuelle de programmation des finances publiques, objectif de retour à l’équilibre budgétaire… Dans un tel cadre, on peut se demander quelle serait ; la marge de manœuvre des élus du peuple en matière budgétaire et l’utilité de la procédure actuelle. En effet, le but affiché est d’en finir avec le déficit budgétaire à court terme, ce qui suppose d’instaurer, de facto, une « rigueur pluriannuelle ».

Le propos n’est pas ici de dire que le déficit est une bonne chose en soi, mais simplement de rappeler que le sujet est plus complexe qu’il n’y paraît. Tout d’abord, les déficits publics du moment ne proviennent pas d’un dérapage de la dépense publiques, mais d’une combinaison de facteurs que le rapport ne traite malheureusement pas : hausse des dépenses de santé, réduction des recettes dus à la baisse de certains impôts ou à la crise notamment… Ensuite, le jeu des stabilisateurs automatiques (en clair, le maintien des dépenses publiques, notamment celles du plan de relance, sur fond de baisse des recettes fiscales) permet d’amortir les chocs économiques. En outre, un déficit provenant d’investissements publics n’est pas une mauvaise chose.  Enfin, dans une démocratie, la politique budgétaire doit être le fruit de choix politiques, pas d’une règle aveugle économiquement et socialement risquée qui verrouille la politique budgétaire.

Autre sujet lourd, la proposition de la Commission européenne et du Conseil Ecofin de septembre 2010 d’instituer une procédure nommée « semestre européen de coordination des politiques économiques » visant à soumettre au Conseil européenne les lignes directrices des budgets nationaux. Cette coordination ne prévoit malheureusement pas d’en finir avec la concurrence fiscale en ouvrant le chantier de l’harmonisation fiscale alors que certains chantiers sont techniquement très avancés comme l’harmonisation de l’impôt sur les sociétés et de l’imposition des revenus de l’épargne notamment. Pour le Conseil, il s’agit plutôt d’émettre des recommandations aux États dans l’élaboration de leur programme de stabilité ou de convergence et pour leur budget national de l’année à venir. Le Conseil européen d’octobre 2010 a souhaité que la législation communautaire soit modifiée rapidement et que le président du Conseil puisse engager des consultations sur une modification limitée du traité de Lisbonne afin d’établir un mécanisme permanent, tout en voulant éviter une ratification par chaque pays membre (sans doute trop risquée…). L’impact de cette « nouveauté est évident : comment les parlementaires, élus par le peuple, pourront exercer leurs fonctions si les principales orientations sont fixées par les instances européennes ? Comment les choix démocratiques pourront s’opérer si tout est verrouillé ? Les enjeux ne sont pas minces : là encore, la crise risque de servir d’alibi à l’instauration d’une rigueur permanente sur le dos du fonctionnement de la démocratie représentative…

Bien entendu, il y aurait tant à rajouter à ce panorama. Mais il n’en demeure pas moins que la rigueur, le patrimoine, le déficit et le budget seront probablement les grands thèmes de cette année fiscale 2011. En espérant toutefois que cela se fasse véritablement sur fond de débat public…

1) Voir le communiqué de presse de l’Union SNUI – SUD Trésor Solidaires du 7 décembre 2010 : http://www.snui.fr/gen/cp/cp2010/CP_fiscalite_patrimoine_071210.pdf